案例 · 建设用地被第三人侵占后的救济途径

2019-10-10

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作者: 姚正超

笔者近日在为顾问单位服务过程中,了解到一起关于其划拨建设用地被第三人搭建大棚侵占并导致开发建设受阻的纠纷,笔者尝试从建设用地被第三人侵占后如何救济进行简要分析总结以供实务参考。

一、案情概要

案涉土地原属村集体所有,2012年经政府依法征收后成为国有用地。2018年经政府划拨由S公司取得划拨用地使用权。在未经S公司同意情况下,其下属子公司Z公司口头同意T公司临时在该地块搭建临时建筑(钢结构大棚)。临时建筑搭建完成后T公司与C公司签署《租赁合同》,C公司承租该临时建筑后进行实际经营汽车维修业务。S公司在该地块建设过程中因此受阻,C公司、T公司各种理由拒不搬离,情节严重。问题:S公司该如何进行法律救济?

二、关于土地权属及临时建筑的性质

(一)案涉土地自人民政府征收决定生效时转为国家所有,S公司经人民政府划拨成为用益物权人

物权,是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权。根据《物权法》第二十八条规定, 因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的 ,自法律文书或者 人民政府的征收决定等生效时发生效力 。上述案涉土地所有权原属于农村集体所有,自人民政府征收决定生效时,土地所有权从集体所有转为国家所有,产生物权变动效力。S公司通过政府划拨方式取得土地使用权,即用益物权。根据《物权法》第一百一十七条规定,S公司对该土地依法享有占有、使用和收益的权利。

(二)T公司未经许可修建临时性建筑物属违法建筑,不能原始取得物权

1.临时建筑物属于违法建筑。 T公司既非土地使用权人系《土地管理法》第七十六条规定的非法占用土地,也未依照《城乡规划法》第三十七条规定取得建设用地规划许可、建设工程规划许可,其非法占用土地修建的建筑物属违法建筑。

2.建造人无物权但有占有法益,私力救济易被认定侵权。 根据《物权法》第三十条规定,因合法建造的事实行为设立物权的,自事实行为成就时发生效力。显然该违法建筑在无法通过取得土地使用权、补办规划审批手续、接受行政处罚等方式成为合法建筑,也就无法原始取得物权。通说观点认为,建造人对该等建筑的所有权无法得到我国法律的保护,但客观上建造人对该等建筑具有占有、使用、收益的价值,司法实践中也较多法院提出执行程序中可以对违法建筑进行拍卖、以物抵债、强制管理等观点。

在民事纠纷中,也有司法案例认定民事主体擅自拆除违章建筑属于民事侵权,但因对建筑物恢复原状系法律上的不能而采取赔偿损失的方式承担侵权责任。例如:在张小阜诉南京苏宁物业管理有限公司案中法院认为“原告在北阳台所搭建的厨房虽系违章建筑,应当拆除,但该权利应由行政主管部门行使,被告作为物业管理公司,无权行使该权利。原告作为厨房的搭建人,其投入的建筑材料、人工费及厨房内的生活设施、物品系其合法财产,理应受法律保护。被告擅自闯入原告民宅,毁坏财物属不法侵害行为。原告财物受损与被告的侵害行为之间,有直接的因果关系,被告对原告所造成的经济损失理应予以全部赔偿,具体赔偿数额应以鉴定结论为准。故原告的诉讼请求成立,本院应予支持。”

三、关于S公司进行法律救济的途径

(一)民事途径

1.私力拆除有侵权风险。 根据上述论述,T公司建造的违法建筑在法律层面虽无物权,但因其具有一定法益,若S公司采取私力救济直接擅自拆除该建筑,S公司有被T公司主张侵权并承担侵权责任的法律风险。

2.可采取民事诉讼要求T公司排除妨碍、恢复原状并赔偿损失。 S公司作为土地使用权人,其土地被T公司非法侵占修建临时性建筑物并出租,已实际侵害S公司用益物权,根据《中华人民共和国物权法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、《中华人民共和国侵权责任法》第十五条等规定,S公司可采取民事诉讼方式要求T公司排除妨碍、恢复原状并赔偿损失。

3.T公司与C公司签署的租赁合同应被认定无效。 因T公司出租建筑物未依法取得相关许可和合法占有使用的权利基础,根据《商品房屋租赁管理办法》第六条第(一)项规定,属于违法建筑的房屋不得出租。根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定,出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋,与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的,人民法院应当认定有效。

由于T公司本身在案涉土地上并无权源,无法通过后期补正方式取得合法的许可审批手续,因此其与C公司二者签订的租赁合同应被认定无效。若合同被认定无效,则C公司失去对该地上附着物合法占有经营的基础,C公司客观上已对S公司行使物权产生一定障碍,且其作为承租人未审慎核实租赁建筑的合法合规性和权利来源,存在一定过错,应当尽快搬离腾空承租房,否则根据《侵权责任法》第六条规定也可能需承担侵权责任。

(二)行政途径

根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》、《贵州省城乡规划条例》第五十四条规定,城乡规划主管部门可责令限期拆除、当地县以上人民政府可责成有关部门强制拆除。根据《土地管理法》第七十六条、第八十三条、《行政强制法》第四十四条、第五十条等规定,土地主管行政部门可以采取强制拆除或代履行恢复土地原状。

(三)刑事途径

1.《刑法》仅规定非法占用农用地罪,对非法占用建设用地并未明确。 根据《土地管理法》第七十六条规定,未经批准非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分; 构成犯罪的,依法追究刑事责任 。

笔者研究相关规定和案例发现,能够衔接适用《土地管理法》第七十六条非法占用土地涉及的罪名主要是《刑法》第三百四十二条规定的非法占用农用地罪,即违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。

如果单位犯该罪的,根据《刑法》第三十一条规定,对单位可判处罚金,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可判处刑罚。然而,《刑法》规定的非法占用农用地罪已经将占用土地的用途类型予以界定系“农用地”,对于非法占用建设用地的情形并未明确。

2.T公司占用S公司建设用地行为因我国《刑法》未明文规定则不构成犯罪

由于我国《刑法》未将非法占用建设用地规定为具体的犯罪行为,同时《刑法》第二百九十三条规定的寻性滋事罪又是纯正的自然人犯罪,单位不能成为寻衅滋事罪的犯罪主体。T公司也不满足非法占用农用地罪、侵占罪、故意毁坏财物罪等犯罪构成。根据罪刑法定原则,法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。

同时,在理论上在我国法律未明文规定为犯罪行为的,若行政处处罚方式能够使违法行为得到合理规制和调整,相对应法益可以得到合理保护,惩罚性与其违法性、危害性又适当的,则该违法行为无需进行刑事层面规制。

3.有观点认为若是自然人侵占建设用地情节严重的,或可构成寻衅滋事罪

我国《刑法》中虽未规定占用建设用地情况的专门罪名,但根据《刑法》第二百九十三条第一款第(三)项规定, 占用公私财物情节严重的可构成寻衅滋事罪 。所谓情节严重的标准在《最高人民法院、最高人民检察院关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的规定》第四条中明确规定,“占用公私财物价值二千元以上的”或“严重影响他人工作、生活、生产、经营的”。

参考案例(摘要) : 《刑事判决书》(2017)湘0521刑初231号

经审理查明:

2014年以来,被告人谢学桥以梨园大道占用其土地为由,在修建梨园大道过程中多次阻工。在梨园大道修建好后, 被告人谢学桥在梨园大道路面上用水泥墩、木板搭建一个长57米、宽13米的几间小屋,共占用路面741平方米,用来堆放杂物和养鸡、养鸭 ……2016年10月份,被告人谢学桥、谢玖喜雇请工人私自搭建钢架大棚,刘某1在期间帮忙并支付货款。 尔后,被告人谢玖喜又联系施工人员在梨园大道路面旁边搅拌水泥进行施工,对部分行人道进行硬化,对梨园大道路面造成损坏。被告人谢学桥、谢玖喜强行占用该路段及搭建违章建筑至2016年10月21日,其占用行为使梨园大道及人行道部分造成损坏。 经邵东县价格认证中心鉴定:绿化带地面、下水道井(材料及清理)、空坪土地地面共计损失价值6400元;被损坏路面的损失共计152000元。

本院认为,被告人谢学桥、谢玖喜任意损毁、 占用公私财物,情节严重,社会影响恶劣,其行为已构成寻衅滋事罪 。公诉机关指控被告人谢学桥、谢玖喜犯寻衅滋事罪,事实清楚,证据确实、充分,本院予以支持。……对辩护人王清平的辩护意见,经查,被告人谢学桥明知其耕作的土地不属自己所有,且政府已补偿了青苗损失,在政府工作人员多次劝说后仍采取过激行为,强行主张土地权属,并伙同谢玖喜损坏占用公私财物,对该辩护意见,本院不予采纳。对辩护人提出的重新鉴定申请,因其申请理由不充足,本院不予受理。公诉机关的量刑建议适当,本院予以采纳。

综上分析,S公司可采取民事诉讼要求T公司排除妨碍、恢复原状、赔偿损失;也可以根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》相关规定向行政主管部门提出行政控告或举报以拆除违法违章建筑,对T公司处以罚款等;采取刑事途径维权难度较大,得到刑事立案并追诉的可能性较小。

作者: 姚正超,贵州君跃律师事务所房建法律业务中心团队成员

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